Accueil des Syriens : la France est-elle exemplaire ?

Depuis trois ans, la Syrie est à feu et à sang, engendrant l'un des plus importants déplacements forcés de population des deux dernières décennies : selon le HCR, plus de 2 millions et demi de Syriens relèvent de son mandat dont 2 153 000 sont réfugiés dans les pays limitrophes (Égypte, Irak, Jordanie, Liban et Turquie).

Depuis le début de la crise syrienne, la France a multiplié les déclarations pour marquer sa solidarité avec le mouvement démocratique syrien. Cela s'explique par des liens historiques la France ayant administré le pays sous mandat de la Société des Nations de 1920 à 1946. Mais qu'en est-il de l'accueil des demandeurs d'asile et des réfugiés syriens sur son territoire ?

Les demandes d'asile syriennes, exception à la règle ?

Dans sa réponse à une question écrite du député Michel Vauzelle, le ministère de l'intérieur indique que « En France, le nombre de demandes déposées devant l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) a été multiplié par 4,5 entre 2011 (100 premières demandes) et 2012 (450 premières demandes). La demande d'asile syrienne continue d'augmenter, 1180 demandeurs d'asile syriens sont recensés en novembre 2013. La demande a augmenté de 165 % par rapport aux onze premiers mois de 2012. »

Le ministre cite les statistiques de l'OFPRA qui montrent une forte augmentation des demandes à partir de 2012 pour atteindre 1302 demandes (dont 879 premières demandes) soit 9 fois plus qu'en 2011. Les premières données pour 2014 poursuivent cette tendance avec 367 demandes pour les deux premiers mois.

Cependant, il faut comparer ces données avec les autres pays européens, ce que permet la base de données Eurostat.

88 000 demandes d'asile syriennes en Europe en trois ans

Selon les statistiques, 82 660 demandes d'asile syriennes ont été enregistrées dans l'Union européenne de 2011 à 2013 (88 090 en comptant l'Islande, la Norvège et la Suisse qui participent au système Dublin) soit 8,6% des réfugiés syriens accueillis au Liban. La demande a fortement augmenté en 2013.

Parce que des communautés syriennes y résident depuis longtemps, la Suède et l'Allemagne sont les deux pays de l'Union européenne qui ont enregistré le plus grand nombre de demandes (56%). La Bulgarie qui a connu un "afflux" de réfugiés syriens dans les derniers mois de 2013 est le troisième Etat membre suivie par la Suisse et le Royaume Uni. La France avec 2040 demandes est en dixième position.

Une protection disparate

L'OFPRA a décidé d'appliquer une procédure adaptée aux demandes syriennes: la demande est traité dans un délai de trois mois et le taux d'accord est de 95.2% en 2013 dont deux tiers sont des reconnaissance de statut de réfugié.

Là encore, on peut effectuer une comparaison avec les autres pays européens.

Les Etats européens et associés ont pris 60 000 décisions (en première instance) sur ces demandes et le taux d'accord est de 86,4%. Derrière ce bon chiffre, il existe une grande disparité.

Assez logiquement, ce sont les pays ayant enregistré le plus de demandes qui ont accordé le plus de protections. L'Allemagne (16 600 accords) et la Suède (15 615) arrivent loin devant le Royaume Uni, le Danemark, la Bulgarie et l'Autriche.

Quand on examine le type de protection accordée, le Royaume Uni, l'Irlande, le Danemark, la France mais aussi l'Autriche et la Pologne reconnaissent plus volontiers la qualité de réfugié aux Syriens même si l'Allemagne et la Suède comptent les contingents les plus importants (5290 et 3 130).

Les autres États utilisent majoritairement la protection subsidiaire ou quand le droit national le prévoit, la protection humanitaire. C'est notamment le cas en Allemagne en Suède en Belgique, en Bulgarie et aux Pays Bas.

Or, même si les différences ont été réduites par la directive 2011/95/UE du 13 décembre 2011, la protection subsidiaire reste plus précaire que le statut de réfugié, en particulier dans certains pays comme l'Allemagne , en ce qui concerne la possibilité de réunification familiale. En Bulgarie, les conditions d'examen des demandes dans des centres de rétention ont conduit  le HCR à demander aux États-membres à suspendre les transferts en application du règlement Dublin.

Malgré la brutale augmentation des demandes, aucun État n'a saisi le Conseil européen pour mettre en œuvre la protection temporaire prévue par la directive 2001/55/CE sur la protection temporaire qui permet "en cas d'afflux massif" de donner à un groupe déterminé de personnes un statut d'une durée de trois ans et n'excluant pas le dépôt d'un demande de protection. Surtout, cette directive permet d'éviter l'application du règlement Dublin.

En matière d'accueil des demandeurs d'asile syriens La France se situe dans le mitan des pays européens : elle accueille moins de demandeurs que des pays limitrophes mais leur accorde une protection plus pérenne.

Visas : porte ouverte ou fermée ?

Parmi le 2, 5 millions de Syriens réfugiés dans les pays voisins de la Syrie, des personnes ayant des liens familiaux ou culturels avec la France ou qui connaissent sa réputation de terre d'asile sollicitent des visas pour la France.

Depuis le début de la crise syrienne et surtout la fermeture des consulats d'Alep et de Damas en 2012, le nombre de visas délivrés à des Syriens a diminué de 61,8%.

Cette chute est due à l'effondrement des visas court séjour dont 48% des demandes font l'objet d'un refus alors que ce taux n'est que de 9 à 10% pour toutes les nationalités. En revanche, à partir de 2012, des visas long séjour sont délivrés en un peu plus grand nombre pour les personnes souhaitant se rendre en France rejoindre un membre de famille ou pour obtenir une carte de visiteur. Cela représente 24% des visas délivrés.

Des visas "asile" délivrés parcimonieusement

La France est l'un des rares pays à délivrer des visas au titre de l'asile. Bien que la procédure soit peu connue -y compris des spécialistes et des plateformes d'accueil externalisées qui gèrent pour le compte des consulats la réception des demandeurs-, elle implique les consulats, le ministère de l'intérieur et l'OFPRA. Les personnes sont auditionnées dans les consulats et la demande d'asile est évaluée au vu des critères de la convention de Genève et de la protection subsidiaire mais également des liens avec la France et la capacité d'intégration. Les titulaires peuvent alors bénéficier d'un régime plus favorable que les autres demandeurs d'asile (récépissé de six mois avec autorisation de travail et possibilité d'entrer dans un centre provisoire d'hébergement pour réfugiés). Le nombre de visas délivrés est très réduit (213 en 2013) même s'il a augmenté de façon très importante en 2013.

Le scandale des visas de transit aéroportuaire

Certains Syriens, pour trouver asile, ont donc recours au système D. Notamment en prenant un billet d'avion vers un Etat qui ne les soumet pas un visa mais avec un transit par des aéroports européens. Une fois arrivés dans ces hubs, ils formulent une demande d'asile.

En conséquence, le nombre de Syriens qui ont été maintenus en zone d'attente a connu une forte hausse en 2012 - mais qui ne peut pas être décrite comme un « afflux massif ».

Pour ceux qui ont formulé une demande d'asile à la frontière, l’autorisation d'entrée donnée par le ministère de l'intérieur après audition et avis de l'OFPRA est largement donnée.

Mais une partie des Syriens maintenus à la frontière souhaite poursuivre leur route vers d'autres pays européens et ne formule pas ce type de demande, de peur d'être « dublinés » vers la France.

Confronté à ses yeux à un risque migratoire majeur, le ministère de l'intérieur a repris des vielles recettes pour y mettre un terme. Si les Syriens sont soumis au visa pour entrer dans l'Espace Schengen,  le pays n'est pas sur la liste commune européenne des pays soumis au visa de transit aéroportuaire (il faut un visa spécial pour passer par l'aéroport sans même demander à en sortir pour visiter les curiosités touristiques). En demander l'inscription étant impossible politiquement, il fallait user un chemin plus discret. Le code communautaire des visas prévoyant la possibilité pour un Etat-membre d'inscrire un pays sur une liste nationale « en cas d'urgence et d'afflux massif de migrants clandestins », en janvier 2013, la France a suivi d'autres pays comme l'Allemagne ou l'Espagne en inscrivant en catimini la Syrie sur sa liste alors que ni l'urgence, ni l'afflux massif n'étaient constitués.

Saisi en référé-liberté puis en référé suspension par l'Anafé et le Gisti, le juge des référés du Conseil d'Etat n'y a pas vu une atteinte au droit d'asile, ni à la liberté d'aller et venir tout en morigénant le ministre de ne pas avoir publié sa décision au journal officiel (ce qui fut fait le 18 mars 2013). Depuis, les consulats français ont délivré 120 visas de ce type et le nombre de demandes d'asile à la frontière a chuté de 64%.

Le programme de réinstallation, planche de salut ?

Poussé par le HCR qui avait lancé un appel urgent pour trouver des solutions de réinstallation pour 30 000 Syriens et par les associations, le président de la République annoncé que la France délivrerait 500 visas de ce type.

Là encore, l'effort est moindre que d'autres pays européens que l'Allemagne (5000 places + 5000 admissions humanitaires qui permettent un séjour de deux ans) ou que la Suède (1240) et au même niveau que l’Autriche et la Finlande.

Le dispositif coordonné par un préfet, Richard Didier, se fait sur le contingent de 100 dossiers de réinstallation prévu par l’accord entre la France et le HCR. Cela veut dire que d’autres réfugiés dans l’attente urgente d’une réinstallation en Centrafrique ou en Libye ne seront pas accueillis. Le plan prévoit des arrivées progressives de personnes syriennes ou réfugiés en Syrie se trouvant en Egypte, en Jordanie ou au Liban. Elles doivent être enregistrées auprès du HCR, être désignées comme personnes vulnérables (femmes isolées avec enfants, famille, malade, etc.) et avoir des liens plus ou moins serrés avec la France.

L’originalité du dispositif est de leur assurer dès leur arrivée en France un statut et un logement. Pour ce faire, l’OFPRA –qui n’avait pas été sollicité dans des opérations similaires de réfugiés irakiens ou de protégés à Malte- fait partie des missions chargés de la sélection dans les pays limitrophes et fait remplir un formulaire OFPRA pour établir l’état-civil. Une fois les visas délivrés par le consulat de France, les personnes arrivent par groupe de quinze personnes dans une ville de taille moyenne qui a accepté de participer à l’opération et sont immédiatement logés dans un appartement pour une période d’un an. Avec l’aide d’un travailleur social des grands opérateurs du dispositif (ADOMA, COALLIA, FTDA, Forum Réfugiés), l’OFPRA leur fournit les documents d’état-civil dans un délai de quinze jours et le préfet délivrent les cartes de résident et leur fait signer un contrat d’accueil et d’intégration.

Pour l’instant, seul un groupe de dix neuf personnes est arrivé en janvier 2014 au Havre, les prochains arrivant d’Égypte (où certains étaient emprisonnés) au mois d’avril . Mais la majorité est attendue du Liban où la situation s’aggrave.

Le soutien dans les pays limitrophes

Le ministre de l'intérieur souligne que "Pour ce faire, elle apporte un soutien financier à l'aide humanitaire d'urgence en Syrie ainsi qu'aux organisations non gouvernementales (ONG) oeuvrant dans les pays voisins, notamment en Jordanie et au Liban."

Il est difficile d'avoir une idée des crédits alloués pour l'ensemble des opérations mais c'est beaucoup plus précis en ce qui concerne le programme régional mis en place par le HCR. Selonl'excellent site dédié aux réfugiés syriens, les dons faits par les Etats ou organisations comme l'ONU ou l'Union européenne pour l'une des plus grandes opérations du HCR étaient fin décembre 2013 de près de 800 millions de dollars avec comme contributeur principal les États-unis (près de 300 millions) suivis du Koweit (112 millions), de l'Union européenne (72 millions) du Royaume uni (près de 44 millions) et de l'Allemagne (près de 43 millions). La France est le 19e pays contributeur avec 3 363 000 dollars juste derrière l'Irlande et devant l'Italie et consacrant 40 centimes d’euro par habitant.